2001年以来，为加大地方招商引资力度，江苏省某市各乡镇政府对招商引资项目纷纷给予长期无偿使用土地等优惠政策。2005年4月，冯某在某市港上镇驻地投资建设苏北超市项目，该项目作为某市2005年度130项民营工业项目之一，占用国有和集体土地共6.16亩，所用土地均符合村镇土地利用总体规划，但未办理用地审批手续。2016年12月，某市自然资源和规划局以超市项目投资人冯某未经批准擅自占地为由对其作出行政处罚，责令其退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建建筑物和其他设施，并对其处以16400元罚款。冯某不服，提起诉讼，请求撤销涉案处罚。

　　【裁判结果】市铁路运输法院一审审理认为，首先，行政机关对冯某占地建设时间及土地性质等内容认定与事实不符，行政处罚认定事实不清；其次，行政机关作出行政处罚未综合考量被处罚行为发生当时的历史环境和政策背景，行政处罚内容缺乏合理性；再次，政府对做出的承诺应守信用，行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应予保护，行政机关对冯某在政府招商引资并作出有关允诺的情况下实施的建设行为作出处罚，有违信赖利益保护原则；最后，行政机关实施行政行为应兼顾行政目标实现和适当性手段选择，将对行政相对人的不利影响限制在最小范围内，行政机关的处罚内容给冯某造成了过度的不利影响，有悖行政行为比例原则。综上，行政机关作出的行政处罚，事实不清，证据不足，明显不当，遂判决撤销被告某市自然资源和规划局于2016年12月27日对原告冯某作出的X国土资监[2016]72号《行政处罚决定书》。一审宣判后，某市自然资源和规划局不服提起上诉，某市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原判。

　　【典型意义】法治是最好的营商环境，法治、诚信政府建设与营商环境的改善和优化密切相关。建设法治、诚信政府，实现良法善治，行政机关应当让人民群众从每一个具体的行政行为中感受到依法、合理、公平、公正，只有不断从个案中积累社会公众对法治、诚信政府建设的信心，才能更好地稳定社会预期，塑造良好的营商环境。依法规范农村集体土地的使用，是政府应当履行的法定职责，但履行职责必须符合法治原则，维护市场主体的合法权益。该起案件的裁判，为行政机关处理因历史政策导致的招商引资相关纠纷提供了“着眼当时、结合实际、加强利益平衡、依法妥善解决”的司法指引，对于实现历史政策和现行法律的平衡统一，增强行政行为的合法性与合理性，有效保护民营企业合法权益，促进法治诚信政府建设及区域营商环境优化均具有积极示范意义。

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