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原告太仓民人谷农业生态园有限公司与被告太仓市国土资源局土地行政处罚一案的行政判决书

admin7个月前 (09-24)产业新闻92

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　　（2013）姑苏行初字第0024号

　　太仓市国土资源局于2012年8月10日对民人谷公司作出太土罚字（2012）第11号土地行政处罚决定，内容主要为：经查明，2010年5月，民人谷公司在民人谷农业生态园内对名为“水生植物园”和“现代农展园”的两个农业设施，以“展示馆”的名义进行装修、装饰。经现场勘查，上述两个农业设施的展示玻璃温室内均配有橱柜、卫浴等设备，一层底楼以及二层悬空隔层经装修、装饰和布展后可用于生活起居、会客之用途，玻璃温室棚内外土地已部分硬化。被告认为，以上事实已改变了设施农用地性质，已构成非农建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条头部款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第四十四条头部款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，上述行为已构成非法占用土地事实，故依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”规定，决定作出如下处罚：责令民人谷公司自接到本行政处罚决定之日起十五日内自行拆除“水生植物园”和“现代农展园”的两个农业设施展示玻璃温室内和玻璃温室外装修、装饰物和土地硬化部分，涉及土地面积973.7平方米，恢复成非农建设前状态。并告知了当事人不服行政处罚决定的救济途径及期限。被告向法院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：

　　事实认定部分的证据为：1、民人谷公司与太仓市浏岛现代农业投资公司签订的《农村土地承包合同》、民人谷公司与各具体承包户签订的合同样本以及补充协议和物业管理协议。证明原告通过土地承包合同流转取得土地使用权；2、测绘资料（现代农展园勘测定界图、水生植物园勘测定界图、太仓市浏河镇土地利用总体规划局部图）。证明原告流转的土地是设施农业用地及两个设施园的面积；3、现场勘察影像资料。证明部分土地被硬化，装修、装饰已经超过农业生产的要求，构成非农建设；4、土地违法案件询问笔录及现场照片。证明执法过程中的调查；5、王成云个人信息、民人谷公司工商登记注册调查情况、民人谷公司工商登记注册资料。证明原告的主体资格；6、民人谷农业展示馆内部布展工程协议。证明实施装修的主体为原告，装修的水生植物园和现代农展园在八个展示馆内，是以展示馆名义装修的；7、太土提（2010）第2号行政提示书。证明被告向原告做过提示，要求保证其设施的农业性质和农业用途；8、关于落实《行政提示书》的复函。证明原告答复没有改变设施农业用地的性质；9、原告对外宣传资料。证明广告词反映出原告已经改变了设施农业用地的性质；10、太土责改（2012）10号责令改正违法行为通知书及送达回证。证明被告明确要求原告对水生植物园和现代农展园两个园区进行整改，并向原告送达了整改通知书；11、江苏省地方税务局通用机打发票；12、照片27份及光盘1张。证明次承包人已经改变了承包土地的用途，而且是在原告的管辖之内实施的；13、调查询问笔录及施工图。证明被处罚的二个高棚并非太仓戈林农业科技有限公司施工。其中被告认为江苏省地方税务局通用机打发票与本案无关联性，不作为证据举证，民人谷公司工商注册登记资料举证重复，予以撤回。原告不同意被告撤回证据，认为上述证据与本案具有关联性。原告对上述事实认定证据中的证据1无异议，认为该证据进一步证明了民人谷生态园项目的合法性；对证据2的关联性、真实性、合法性均有异议，认为该证据无法确认系民人谷农业生态园的土地测绘信息，且该测绘行为不是由具有测绘资质的独立第三方作出的，不具有真实合法和可信性，现代设施农业与基本农田不是一回事；对证据3的关联性无异议，对真实性和客观全面性均有异议，认为被告在取证时故意夸大设施的生活办公用途，对设施的农业生产状况视而不见，不线内容的真实性不予确认，因为当事人没有签字，但的确有被告执法人员到过现场。样板房是2010年5月份就建成了，民人谷农业展示馆内部布展工程协议是2010年9月补签的；对证据5的关联性有异议，对真实性、合法性没有异议；对证据6无异议，涉案的两个园是5月份竣工的，装修是经太仓市农委同意并由其出面联系的。被告提供的证据13也反证了原告是先装修后补签合同的，施工图上的空白恰恰证明了原告两个高棚当时已经装修完毕了；对证据7的真实性无异议，认为与本案无关联性，该提示书发出时两个园已经装修完毕，提示书并未提两个样板房违法；对证据8无异议；对证据9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为整个宣传围绕着创新农业、设施农业、休闲农业的主题进行，并未改变农业用途；对证据10的真实性无异议，对事实界定和法律适用有异议，认为应当适用国土资发（2010）155号文，原告没有非农建设行为，被告处罚超过时效；对证据11认为收款项目为设施农业流转金，符合项目本意，并未改变农用性质，证明项目并非是非农建设项目；证据12、13是被告在行政处罚过后，本案诉讼过程中取得的证据，被告向法院提交该证据违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的禁止性规定，原告不予认可。被告提供的程序性证据为：1、太土罚字（2012）第11号土地行政处罚决定书及送达回证。证明被告对原告作出行政处罚决定，并已将处罚决定书送达原告；2、土地违法案件立案呈批表。证明对原告的违法行为启动立案调查程序；3、土地违法案件调查报告；4、违法案件处理决定呈批表；5、太土处告字（2012）第11号土地行政处罚告知书及送达回证。证明被告依照《中华人民共和国行政处罚法》相关规定向原告履行了告知义务；6、太土处听告字（2012）第11号行政处罚听证告知书及送达回证。证明被告告知了原告享有听证的权利；7、听证申请书；8、行政处罚听证申请书。证据7、8证明原告收到被告行政处罚告知书和听证告知书后寄来了听证申请书及行政处罚听证申请书要求听证；9、太土听通（2012）第1号行政处罚听证通知书及送达回证；10、听证主持人及听证员指定书；11、听证记录员指定书。证据9－11证明被告在接受原告听证申请后，向原告送达了上述材料，依法告知了原告在听证中涉及的事项和享有的权利；12、听证回避申请书；13、关于更换听证主持人通知书及送达回证。证据12－13证明被告在收到原告回避申请后，更换了听证主持人，听证是依法进行的，不存在违法；14、公告；15、听证会议签到单；16、行政处罚听证笔录。证据14－16证明被告在听证会前进行了公告，按照听证要求依法如期召开了听证会，履行了听证程序；17、土地行政处罚听证会意见书；18、太土呈（2012）32号关于民人谷公司行政处罚听证会有关情况报告；19、请求报告；20、通知；21、行政复议申请书；22、（2012）苏国土复（答）字2号提出答复通知书；23、太土行复答（2012）第1号行政复议答复书；24、（2012）苏国土复（决）字第2号行政复议决定书。证据20－24证明因原告不服被告所作出的行政处罚决定，提出行政复议，苏州市国土资源局依法通知答复，并作出了行政复议决定。被告认为上述程序性证据中的证据3、4、17、18、19是被告内部文件，与本案无关联性，不作为证据举证。原告不同意被告撤回证据，认为上述证据与本案具关联性。原告对上述程序性证据中证据1的关联性、合法性和内容的真实性均有异议，认为原告于2010年5月装修、装饰完毕，被告行政处罚已过处罚时效，原告不存在非法占用土地的事实；对证据2的关联性、合法性和内容的真实性有异议，认为王海波在该表中是“审查单位负责人”，而在听证会上则是“承办人”。案件来源为“巡查发现”表明被告所要处罚的“事实”发现于2012年6月13日，之前并未发现，而该事实存在于2010年5月，所以即便该事实违法，也已过行政处罚时效。在立案呈批理由当中也未说清楚，从行文上看，是认为项目违法，但这种项目违法的事实也是不存在的；对证据3的关联性、合法性及内容的真实性均有异议，认为该调查报告有悖法律，恶意揣度甚至丑化处罚相对人。且该报告结构残缺，没有提供附件（证据材料）；对证据4的关联性、合法性和内容的真实性均有异议，认为原告是依法律规范和政府批文进行设施农业建设，不存在非农建设；对证据5的关联性、合法性和内容的真实性均有异议，认为该处罚告知书与处罚决定书的内容大相径庭，告知书拟处罚内容中未提及拆除“土地硬化部分”；对证据6的关联性无异议，对合法性和真实性有异议，认为拟处罚内容中未提及拆除“土地硬化部分”；对证据9、10的关联性没有异议，对合法性和真实性有异议，认为被告明知王海波是该案的调查处理和策划者，却让王海波作为听证主持人，程序违法；对证据13的关联性没有异议，对合法性和真实性有异议，认为听证原主持人王海波仍作为主要调查人员参与听证会，并以其为主陈述和举证程序违法；对证据16的关联性没有异议，对真实性和合法性有异议，认为听证申请人代理人签名不全，笔录记载有遗漏；对证据17、18的关联性没有异议，对事实认定和法律适用均有异议，认为该证据未能真实反映听证会过程和事实。听证会上，经办机构调查人员除了播放一段有选择性内容的录像以外，没有举出任何其他证据，该意见书中的所谓“证据清单”当时根本不存在，更未经过任何举证质证程序。该意见认定，玻璃温室内和玻璃温室外装修、装饰物和土地硬化部分属于非农建设，与前面的调查结论相互矛盾，听证基本意见与行政处罚决定内容不一致，恢复成非农建设状态的表述没有明确，显然是一个无法执行的处罚结论；对证据7－8、11－12、14－15、19－22无异议；对证据23的关联性没有异议，对合法性及内容的真实性有异议，认为听证告知书所列举的证据，原告在行政诉讼前一直未看到，尤其是第二部分“有关其他问题的答复”与事实不符，有悖法律；对证据24的关联性没有异议，对合法性及内容的真实性有异议。认为该复议从实体到程序皆有错误。复议机关从未对原告进行任何调查核对或征求意见，对于原告申请听证的书面申请置之不理，复议决定书中被告所提供的大多数证据，原告从未看到，复议结论及理由于法有悖。被告提供的法律及依据：《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《土地利用现状分类》、（1997）法行字第26号《蕞高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》、《蕞高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。证明行政处罚决定适用法律是正确的。

　　原告民人谷公司诉称：2009年上半年，原告等投资者被太仓市政府有关部门“招商引资”到太仓市现代设施农业示范区投资。2009年7月由太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室主持召开论证会，通过了民人谷农业生态园项目。2009年9月29日，民人谷公司领取企业法人营业执照。2009年10月24日，原告与太仓市浏岛现代农业投资有限公司（以下简称浏岛投资公司）签署《农业土地承包合同》。2009年10月30日，太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室颁发《关于同意建设太仓民人谷农业生态园项目的批复》（太农办（2009）2号），同意在浏河镇何桥村“太仓市现代设施农业示范区”内建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目，建设高标准玻璃温室684亩，占总用地面积34.18%。2009年11月2日，太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室颁发《关于同意太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建设规范标准的批复》（太农办（2009）3号），规定了每个玻璃温室建设标准规范。2010年3月，太仓市农林局指派装修公司按照太农办（2009）3号文的要求标准，对于园内“水生植物园”和“现代农展园”的玻璃温室用木板和玻璃进行了装饰，并在2010年5月前装饰完成。2010年9月由太仓市农委、浏河镇政府所属浏岛投资公司及民人谷公司补签“民人谷农业展示馆内部布展工程协议”，由政府出资80万，民人谷公司出资100万，并对其它六馆进行装修布展。包括“水生植物园”和“现代农展园”玻璃温室在内的民人谷农业生态园项目建设，完全是依据******太仓市委、市政府的政策文件的规定进行的，符合国土资发（2010）155号文件的规定。被告参与并知晓该项目建设的全过程。从2010年3月至2012年5月，被告对于“水生植物园”和“现代农展园”的玻璃温室的装修、装饰从未提出任何异议。被告凭主观想象认定玻璃温室悬空隔层装修、装饰“违法”，并进行行政处罚，行政执法依据不足，也有悖国土资发（2010）155号文件的规定。原告玻璃温室地面没有任何“土地硬化”的客观事实。原告即便“装修、装饰”、“布展”、“配有橱柜、卫浴等设备”，作为自用的生产看护房，且在不占用土地的二楼悬空隔层，不构成非法用地。玻璃温室外砖铺或木板悬空铺设的必要之路不能被认定为必须拆除的“硬化”土地。根据国土资发（2010）155号文件中关于设施农用地管理中所涉及的三种用地情况及其管理要求，本案“水生植物园”和“现代农展园”玻璃温室建造属于设施农业用地，玻璃温室中不占土地挑空建设的让农业人员“看护”农产品生产的自用必备附属设施，不具有永久性、固定性、规模性、对外性和有偿性等特征，不属于建设用地。现代设施农业是我国农业现代化建设中出现的新生事物，由国土资发（2010）155号文件专门调整。相对于一般法性质的《中华人民共和国土地管理法》，国土资发（2010）155号文件具有特别法律规范性质，应优先适用。国土资发（2010）155号文件规定现代设施农业建设允许有一定比例的生产设施用地和附属设施用地。对于这种合规合法的设施农业用地作为违反《中华人民共和国土地管理法》的违法用地行为进行土地行政处罚，于法无据。土地行政处罚应当针对违反土地管理非法用地行为，如果针对没有占用土地的“装修、装饰”进行土地行政处罚，也于法无据。“水生植物园”和“现代农展园”的展示玻璃温室的室内外装修、装饰于2010年3月开工，2010年5月前完成，迄今已超过2年，依法已过行政处罚时效。被告行政处罚程序违法，影响了行政处罚的公正性和合法性。原告认为，被告的行政处罚认定主要事实不清，依据不足，适用依据和法律错误，违反法定程序，滥用职权，且过处罚时效。复议决定对于被告不当处罚决定有错不纠，违反了行政复议的宗旨和职责。故依法提起行政诉讼，请求撤销被告太土罚字（2012）第11号土地行政处罚决定。

　　原告向本院提供了以下证据：头部组证据为确立项目合法性基础的规范性文件以及获得的荣誉和奖项，包括：1、******太仓市委关于决定成立市现代设施农业示范区建设领导小组的文件太委组（2008）62号文；2、太仓市人民政府《关于同意＜太仓现代设施农业示范区概念性规划＞的批复太政复（2008）77号文；3、******太仓市委、太仓市人民政府《关于推进现代设施农业示范区建设的意见》太委发（2009）23号文；4、关于同意建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复太农林（2009）133号文；5、关于同意建设太仓民人谷农业生态园项目的批复太农办（2009）2号文；6、关于同意太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建设规范标准的批复太农办（2009）3号文；7、获奖文件；8、奖牌照片；9、农业部领导参观照片。其中证据1－6证明太仓民人谷农业生态园从招商引资到项目建设一直在******太仓市委、市政府主导、规划和督查指导下进行，被告参与并知晓其全过程。证据7－9证明太仓民人谷农业生态园的建设理念和玻璃温室的装饰风格通过严格的专家评审，获得了国家级的农业休闲园区设计创意金奖（蕞高奖），获得中央部委的认可。第二组证据反映“水生植物园”和“现代农展园”建设合法的现状，包括：10、（2012）沪东证经字8607号公证书、（2012）沪东证经字8609号公证书。证明涉案的“水生植物园”和“现代农展园”现状情形的公证，内容全面，与实际情况相符；11、太仓市浏岛现代农业投资公司与原告签订的《农业土地承包合同》。证明土地流转具有合法性；12、《展示馆内部布展工程协议》。证明展示馆布展并未体现“非农建设”；13、现代农展园外景道路照片。证明现代农展园必要的道路建设仅适用于行走和车辆通过，地面中间是泥土层和绿化，并非硬化用于非农建设；14、现代农展园外景庭院种植区照片。证明庭院种植区完全用于庭院种植，设置景观也是根据政府批复标准，景观不构成非农建设；15、现代农展园展示温室内地面照片。证明展示温室内地面铺设的木板和强化玻璃没有破坏耕作层，地面种植的是喜阴植物中草药，依然属于农业生产用地；16、现代农展园展示温室内设施照片。证明展示及休闲工作室是附属设施中的管理和生活用房，用于农业人员看护，并未直接占地；17、现代农展园种植区照片。证明新、奇、特农产品的种植，节省了土地和空间；18、水生植物园外景道路照片。证明水生植物园必要的道路建设仅适用于行走和车辆通过，地面中间是泥土层和绿化，并非硬化用于非农建设；19、水生植物园外景庭院种植区照片。证明庭院种植区完全用于庭院种植，设置景观也是根据政府批复标准，景观不构成非农建设；20、水生植物园展示温室内地面照片。证明展示温室内地面铺设的木板和强化玻璃没有破坏耕作层，地面种植的是喜阴植物中草药，依然属于农业生产用地；21、水生植物园展示温室内设施照片。证明展示及休闲工作室是附属设施中的管理和生活用房，用于农业人员看护，并未直接占地；22、水生植物园种植区照片。证明种植区都用于水生植物的种植；23、单体及园区俯视图。证明用于节能的玻璃温室本身符合国家政策；24、东北种植大棚及看护房卫星图。证明符合国家种植政策的种植大棚及看护房，看护房是永久性砖瓦建筑，符合东北当地政策；25、温室种植大棚农民用于吃住休息的照片及装饰后用于吃住休息的对比照片。证明装饰后的休息空间并不存在非农建设。第三组证据证明被告的执法毫无公正可言，包括：26、录音光盘及录音整理资料。证明被告行政处罚体现了以权代法、以势压人；27、回避申请及听证笔录。证明行政处罚程序违法。第四组证据为用于对比的其他农业园区内的非农建设，包括：28、太仓现代农业园区宾馆、酒店等设施照片。证明太仓现代农业园区内具有一定规模和相对固定功能的酒店、宾馆、会议中心等设施，属于应当办理建设用地审批手续的设施，该建筑物与民人谷温室内的办公、生活功能具有根本不同的属性，民人谷温室内具有办公、生活功能设施用地是设施农业附属设施用地；29、园花园内宾馆设施照片。证明园花园内具有固定功能的住宿宾馆，也属于应当办理建设用地审批手续的设施，该建筑物与民人谷温室内的办公、生活功能具有根本不同的属性，民人谷温室内具有办公、生活功能设施用地是设施农业附属设施用地。第五组证据为：30、《关于印发设施园区民人谷项目依法整改相关工作专题会议纪要的通知》。证明专题会议由领导小组协调各部门强调项目建设按照太农办（2009）3号文件执行；31、《告民人谷承租户书》。证明重申违反太农办（2009）3号文件构成违法，要求整改对象是各承租户，而不是原告；32、关于民人谷水生植物园和现代农展园装饰的说明记录。证明这两个园是在太仓农委组织下装修的，是农委直接委托的，本案被处罚的两个园是太仓市戈林农业科技有限公司装修的，案外的五个园是由上海孙桥公司装修的；33、国土资发（2010）155号文和设施农业的说明书及图片。证明现代设施农业与一般传统农业的区别。被告对上述证据1－6的关联性、真实性、合法性均无异议，认为该六份文件明确：现代设施农业示范区和玻璃温室项目应坚持“农地农用原则”，被告对原告作出处罚，是因为原告没有遵守政府的六个文件规定以及违反国家法律规定，这六个文件恰恰证明原告的违法性；对证据7－10认为与本案不具关联性；对证据11的关联性、真实性、合法性均无异议，原告的行为已经违反了承包合同有关农业用地性质的约定；对证据12的真实性无异议，但认为被处罚的两个高棚的装修并不是戈林公司做的，该份证据与本案无关联性，应予排除；对证据13－16、18－22的真实性无异议，照片所展示树木、花卉及玻璃下的植物，是属于与非农建设建筑物配套的装饰物，与农业生产无关，对关联性有异议；对证据17、23－25的关联性有异议；对证据26的真实性没有异议，但认为该证据的采集方式不合法，与本案处罚无关联性；对证据27的关联性、真实性、合法性均无异议，认为王海波副局长作为经办机构调查人参与听证并不违法；对证据28、29与本案的关联性有异议；对证据30、31的真实性无异议，但与本案无关联性，是针对其他土地违法者的；证据32不符合证据的形式要件和实质要件，不能作为证据；证据33系原告单方解读，并不是国家权威部门发布，是否是现代设施农业与一般传统农业的区别被告并不清楚。设施农业涉及非农建设的，必须按照建设用地进行审批，这是法律明确规定的，原告出示的有关植物种植的图片仅仅是对外宣传的包装物，没有实质的农业项目以及农业产出。该份证据内容不符合国土资发（2010）155号文，被告不予认可。原告对证据32，认可不符合证据的要求。被告太仓市国土资源局辩称：2010年5月，原告对其名为“水生植物园”和“现代农展园”的两个农业设施，以“展示馆”的名义进行了装修、装饰。经现场勘查，上述两个农业设施的展示玻璃温室内均配有橱柜、卫浴等设备，一层底楼以及二层悬空隔层经装修、装饰和布展后可用于生活起居、会客等用途，展示玻璃温室内外土地已部分硬化。我局认为，原告的上述行为已改变了设施农业地性质，违反了国土资源部、农业部《关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）第二条第（三）项之规定，构成违法非农建设。我局在对原告作出行政处罚之前，依法保障了原告所享有的自行纠错权、陈述权、申辩权和听证权，行政处罚程序合法。我局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出太土罚字（2012）第11号土地行政处罚决定，责令原告自行拆除“水生植物园”和“现代农展园”的两个农业设施展示馆玻璃温室内和玻璃温室外装修、装饰物和土地硬化部分，涉及土地面积973.7平方米，恢复成非农建设前状态。并向原告送达了行政处罚决定书。综上，我局对原告所作出的行政处罚决定，处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。为核实原告所举证据12以及被告所举事实证据6、13与本案的关联性，本院依职权向协议一方太仓戈林公司进行了调查，该公司项目经理李俊普明确表示，本案所涉被处罚的两园高棚即展示厅并非由其公司施工装修，不在布展工程协议范围内。原告对该调查笔录提出异议，认为李俊普的陈述不真实，被告对该调查笔录无异议。经庭审质证，本院对原、被告所提供的证据作如下确认：对原告所举的证据中的1－11、13－16、18－21、23、26－27、30－31的真实性、合法性、关联性本院予以确认；证据12、17、22、24－25、28－29与本案事实不具有关联性，32－33不符合证据要求，本院均不予采纳。被告所举的事实认定证据中的证据1、3－5、7－10与本案存在关联性，上述证据在听证会上以及在原告向被告提交的“关于落实《行政提示书》的复函”、《关于现代设施农业建设不违法的法律意见书》中，原告均陈述过意见，故对上述证据，本院予以认定；证据2、11，被告在作出行政处罚前未交原告质证、陈述意见，证据6与本案无关联，证据12、13系被告在行政处罚作出后收集，本院均不予采纳。被告提供的程序性证据中的证据1、5－16、20－24本院予以确认；证据2－4、17－19属被告内部程序性材料，真实、合法，无须听取原告的陈述、申辩，与本案有关联，本院予以认定。根据本院确认的证据及当事人当庭陈述，本院认定以下事实：2009年10月24日，民人谷公司与浏岛投资公司签订《农村土地承包合同》，流转获得约2000亩的农村土地经营权。2009年10月29日、30日、11月2日，原告分别取得了太仓市农林局出具的《关于同意建设太仓市民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复》（太农林（2009）133号）、太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室出具的《关于同意太仓市民人谷农业生态园项目的批复》（太农办（2009）第2号）、《关于同意太仓市民人谷农业生态园玻璃温室项目建设规范标准的批复》（太农办（2009）第3号）等文件批准进行玻璃温室项目建设。其中太农林（2009）133号文主要内容为：同意民人谷公司在太仓市现代设施农业示范区建设民人谷生态园玻璃温室项目，规划用地面积2000亩，其中建设高标准玻璃温室684亩，露地种植1013亩，绿化200亩，道路103亩，管护房1亩，及相关农业基础配套设施。太农办（2009）第3号文主要内容为：每个玻璃温室建设标准规范为：占地面积约667平方米，建设面积432平方米，其中种植区长39米、宽8米，高4米，展示区长12米、宽10米、高7.5米，均为钢骨架玻璃结构，温室上方可架设遮阳网、太阳能光电板配套设备，展示区内的农产品展示及休闲工作室为木结构，不得破坏土壤耕作层，面积不得超过50平方米。玻璃温室外围除必要的道路沟渠外，需配置相关景观绿化，但不得建设任何建筑物。 2010年5月，原告在其农业生态园内进行了两个玻璃温室的建设，并分别命名为“水生植物园”和“现代农展园”，每个玻璃温室包括矮棚及高棚两部分，其中矮棚为种植区，高棚为双层展示区。原告对高棚进行了布展及装饰、装修，下层为120平方米，地面主要是玻璃、木板，上层约70平方米，有房间及卫生间。随后，民人谷公司以上述两园作为样板房，进行了一系列的对外宣传，以土地再承包方式，以连体的玻璃温室为单位，进行有偿转让。民人谷公司的宣传广告中载有以下文字：投资78万元起，您将拥有：单体面积：2亩地独户农家院；新型建筑：高档玻璃温室及双层水晶宫室；配套设施：水电、宽带、通讯、有线电视及煤气等；使用年限：50年（2阶段），届满按国家法律继续顺延；公共服务：医院、超市、农业技术、物业管理等。承包方在每年承担土地流转费的同时，需一次******付固定设施的费用在70万左右。 2010年9月20日，被告向原告发出了《行政提示书》，要求原告建设现代农业设施不得硬化土地、不得用于居住、不得改变农业用途。次日，原告向被告提交了“关于落实《行政提示书》的复函”。2012年5月23日，被告到现场勘查，认定原告装修、装饰“水生植物园”和“现代农展园”存在非农建设，并于同日向原告送达了《责令改正违法行为通知书》，要求原告对其涉嫌非农建设的问题进行自查自纠，避免受到行政处罚。同年6月18日，原告以《关于现代设施农业建设不违法的法律意见书》回复被告，认为“水生植物园”和“现代农展园”装修、装饰不违法。同年7月6日，被告向原告送达了土地行政处罚告知书，拟作出如下行政处罚：责令民人谷公司限期拆除园区内“水生植物园”和“现代农展园”展示玻璃温室内和玻璃温室外装修、装饰物，恢复成非农建设前状态。同月14日，被告向原告送达了行政处罚听证通知书，并于同月26日召开了听证会，听取了原告的陈述、申辩。经公开听证，被告认为，根据原告在“水生植物园”和“现代农展园”两个农业设施的展示玻璃温室内和温室外的装修、装饰及土地部分硬化的事实，已改变了设施农用地性质，已构成非农建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条头部款和第四十四条头部款之规定，原告的行为已构成非法占地的事实。同年8月10日，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出太土罚字（2012）第11号土地行政处罚决定，责令原告在15日内自行拆除“水生植物园”和“现代农展园”两个农业设施的展示玻璃温室内和温室外的装修、装饰物及土地硬化部分，恢复成非农建设前状态（涉及土地面积973.7平方米）。次日，被告向原告送达了该行政处罚决定书。原告不服行政处罚决定，于2012年8月26日向苏州市国土资源局申请行政复议，苏州市国土资源局于同年10月8日作出（2012）苏国土复（决）字2号行政复议决定，维持太土罚字（2012）第11号土地行政处罚决定。原告仍不服，遂向法院提起本案诉讼。

　　法庭辩论中，原、被告围绕本案争议焦点即行政处罚事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、适用法律是否正确、是否超过处罚时效发表了各自的意见。原告认为：被告所作出的土地行政处罚认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，处罚已超过时效。被处罚的“水生植物园”和“现代农展园”并不存在硬化土地建成永久性商品房的事实。被告向原告先后发出的《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》和《土地行政处罚决定书》所载事实认定、处罚事项、依据和理由等皆大相径庭。在法院审理过程中，被告提供了“事实认定材料”、“程序性材料”及“法律和政策依据”共42份，而在土地行政处罚听证会上只出示1份证据，在作出《土地行政处罚决定书》时列举了6份证据。被告的做法导致原告不能依法享受法律所赋予的陈述权、申辩权和质证权，完全违反了法律的规定。被告工作人员王海波的谈话录音内容及多变角色，证明了被告执法不公。被告适用《中华人民共和国土地管理法》的有关条款进行处罚属适用法律错误，应当适用国土资发（2010）155号文和太农办（2009）3号文。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条是对“建设用地”及其批准管理作出的行为规范，被处罚的玻璃温室用地属于设施农业用地，不属于“建设用地”，即便在设施农业建设用地中“硬化部分土地”，只要不超过法律规范规定的比例，不属于具有永久性、固定性、规模性、对外性和有偿服务性等特征的建设用地，也不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条头部款和第四十四条头部款之规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条针对的是非法占用土地的行政处罚，被告并未否认“水生植物园”和“现代农展园”玻璃温室项目的合法性，只是认为“装修、装饰”要拆除，可见，原告不存在“非法占用土地”的情形，也就失去了适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的前提。原告被处罚的玻璃温室早在2010年5月前即已完工，被告于2012年8月作出行政处罚决定已超过2年的时效。综上，应当撤销被告所作出的土地行政处罚决定。被告认为：行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。原告对“水生植物园”和“现代农展园”进行的建设、装修、装饰，既不符合国土资发（2010）155号规范性文件规定，也不符合包括太农办（2009）3号文在内的太仓市相关文件规定，不能整体归于符合农业用地范围的生产看护房、管理生活用房，已经超出了满足农业生产必然需要的限度，涉及长期的住宿、餐饮，改变了设施农业用地的性质。“水生植物园”和“现代农展园”一楼地面铺设了木质地板与玻璃已直接破坏了土壤耕作层。装修、装饰面积远远超过了50平方米。被告处罚程序合法，适用法律正确。被告对原告所作出的行政处罚认定的事实，是以在听证过程中已展示的“现场勘查影像资料”为依据，而其他证据仅作为辅助证据，这些辅助证据被告在听证告知书和听证过程中已告知原告，原告也进行了陈述、质证。行政处罚听证会的主要程序要件完备，对原告的行政处罚程序符合法律规定。即使原告“水生植物园”和“现代农展园”的建设、装修、装饰行为于2010年5月已结束，但鉴于其行为改变了原农用地的用途为非农建设用地，在其上的建筑物、构筑物得到适当的拆除、清除之前，这一客观上的农用地用途改变状态持续存在，在该状态终了之前不计算期限。因此被告行政处罚未超过时效。

　　本院认为：实施现代设施农业建设必须符合《中华人民共和国土地管理法》的规定，并经当地人民政府、农业主管部门批准。从原告获批的太农林（2009）133号文及太农办（2009）3号文来看，玻璃温室与管理、生活看护用房是有区分的，玻璃温室内的展示区作为农产品展示及休闲工作室，不能作为管理、生活看护用途。本案原告实施“水生植物园”、“现代农展园”这两个玻璃温室中高棚（即批准文件中规定的展示区）的建设行为（包括装饰、装修）及其对外所作的宣传，违反了上述批准文件的规定，原告将其作为长期生活居住用途是明确的，被告据此认定原告构成非农建设定性准确。原告未经批准擅自将农用地改为建设用地，属于非法占用土地，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对其作出处罚并无不当。至于土地硬化问题不影响本案对非农建设非法占有土地的认定。行政处罚听证笔录中记录不规范、不全面及《处罚告知书》中拟处罚内容与《处罚决定书》中决定处罚内容不一致，《处罚决定书》列举证据不严谨、规范，应认定为被告行政处罚程序存在瑕疵，但此瑕疵对原告的权利没有产生实质影响，尚不构成处罚程序违法。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条头部款第（三）项之规定，作出行政处罚决定依据的应当是法律、法规和规章。国土资发（2010）155号（国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》）属部门规范性文件，被告适用《中华人民共和国土地管理法》并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款及《蕞高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》的规定，原告的违法建设行为在建筑物未实际拆除前，属于继续状态，被告处罚未超过时效。综上所述，本院认为，被告作出的太土罚字（2012）第11号土地行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序基本合法，原告要求予以撤销的依据不足，本院不予支持。依照《蕞高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

　　驳回原告太仓民人谷农业生态园有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告太仓民人谷农业生态园有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10-**********9599。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。

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